“草票”概念及相关机制解读

探索建立健全生态产品价值实现机制，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展和全面绿色转型具有十分重大的意义。近年来，全国各地相继开展了生态产品价值实现的研究与试点，相继发布了多个生态产品价值实现典型案例，然而与草原相关的实践仍在探索阶段。

2019年，中国科学院地理科学与资源研究所、内蒙古自治区林业和草原监测规划院、四川大学、西南民族大学等单位联合组建了草原生态产品价值实现课题研究组，核算了内蒙古自治区草原生态产值，梳理了草原生态产品清单，探索了草原生态产品价值实现路径，首次系统提出了草票概念及相关机制。该机制的实施可为草原践行“两山”理念提供样板，为协同推进基本草原保护与高质量发展提供助力。

为什么推行草票？

草原是重要的自然资源和生态系统，在维护国家生态安全、边疆稳定、民族团结和促进经济社会可持续发展、农牧民增收等方面具有基础性、战略性作用。我国草原面积近40亿亩，是生态、生产、生活“三生”空间的集合体，具有把绿水青山转化为金山银山的天然优势，具有重要的“水库”“钱库”“粮库”“碳库”功能。

然而，我国草原生态系统整体仍较脆弱、保护修复力度不够、管理利用水平不高等问题依然突出。草原过度利用、退化严重，需要探索促进天然草原休养生息的科学途径；草原生态建设投资渠道相对单一，需要为社会资本进草富民拓展路径；牧区发展内生动力不足，需要积极稳妥推进草原“三权分置”的机制创新，盘活经营权，探索完善生态产品价值实现机制，力争实现新的突破；草牧业发展方式无法满足当前需求，需要探索建立高质量发展草牧业、农牧民增收、牧区繁荣稳定的机制；社会化服务不够完善，需要优化草地畜牧业社会化服务，不断激发草业发展活力，为全面深化草原生态文明体制改革打下坚实基础。

从利益相关者的角度出发，牧民拥有草原经营权但收益不高，难以充分享受草原生态价值红利；草原经营主体希望提升产值但经营投入受限；草原征占用主体享受草原资源带来的经济利益但成本不断上升；“双碳”目标激发控排企业对草原碳汇的需求但缺乏有效途径；ESG（环境、社会和治理）或EOD（生态环境导向的开发模式）投资者有生态型投资需求但缺乏多元化的投资品种。因此，如何探索一套机制，使得牧民能享受更多的草原生态价值红利、草原经营主体能获得更多投入、草原征占用主体积极承担草原生态修复义务、控排企业和ESG或EOD投资者有实现各自需求的渠道，成为当前探索协同推进基本草原保护修复和草原地区高质量发展的焦点。

什么是草票？

草票是一种草原资源经济价值和生态价值票面化的凭证。具体而言，草票是在遵循自愿投资、平等协商的原则下，国有企业与村集体、农牧户通过共同经营、经营权流转等方式进行草原生态保护修复与草牧业可持续经营，依托创造的利润，面向村集体、农牧户及社会资本制发的经济权益凭证。

根据收益权、流通性及持有主体的差异，草票可分为A类草票和B类草票。A类草票是指持有主体为以草原经营权入股的村集体经济组织及成员、拥有保底收益、限于村集体经济组织及成员间流通的经济权益凭证。B类草票是指持有主体为相关法律法规规定的境内合格投资者、不存在保底收益、可在境内合格投资者间自由流通的经济权益凭证。A类草票可等价转换为B类草票，B类草票不能转换为A类草票。

谁制发草票？

草票为实名登记的纸质形式，记载持有人信息、面值、种类及流转记录等。原则上应由国有企业依托草原未来创造的经济利益和生态价值申请制发，并由林草主管部门监制。草票发行主体须满足如下条件：国有股份企业且股权明晰；草原生态经营业务明确、主业聚焦，具备草原生态经营的经验和业务模式以及开展草牧业、草原修复与生态保护相关的业务能力；企业管理机制健全、合法规范经营；企业财务绩效良好、具有持续经营能力。

草票怎么定价？

草票价值的体现是在草畜平衡条件下创造的经济价值和生态价值，其中经济价值以草畜产品全产业链的生产产值为主，生态价值主要涵盖草原生态系统的供给、调节、文化价值，此外还应考虑草原生态修复、生态保护补偿、社会资本投入等生态保护修复相关的资金安排。草票按每股评估价值发行。草票发行价格应通过询价或监管机构认可的其他方式按照有关规定协商确定。

谁认购草票？

A类草票限以草原经营权入股的村集体经济组织及牧民认购，鼓励以村集体经济组织形式入股。B类草票限相关法律法规规定的境内合格投资者认购，优先控排企业、草原征占用主体认购。B类草票鼓励和引导草原征占用主体实现征占用项目投资规模与其草票持有量挂钩。根据会计准则之规定，草票制度能将草原征占用主体原本需要费用化的生态修复支出转化为生态修复投资，进而不影响当期利润，甚至能带来一定的投资收益。

持有草票有什么好处？

对于以草地经营权入股的集体或个人，持有草票即持有草场资产化凭证，拥有稳定的保底收入，可获取溢价收益，可抵押、可流转、可交易，同时可将原本非标准的草地流转合约标准化，赋予农牧户财产增值和配置模式的灵活性。对于草票发行企业，通过草票可在保证草地可持续利用前提下进行集约化经营，可用草票向金融机构抵押贷款，可以优先申报草原生态修复项目，可以通过发行草票向社会募集资金。对于购买草票的企业或个人，持有草票可以作为一种资产投资，可用于中和企业超配额的碳排放，可以优先参与政府和社会资本合作（PPP）等模式，并获得合理回报，可以获得特许经营权发展适宜产业，可以作为积极践行ESG或EOD的一种凭证。

草票如何流通？

草票应在产权交易中心挂牌交易。草票可以在牧户与牧户之间、牧户与企业之间、企业与企业之间进行交易，甚至可以通过地方政府之间的合作进行跨区域交易，目前规定境外资本不得参与草票交易。草票交易时，应设定挂牌底价和上限价，防止市场炒作。交易成功后，受让方应在5个工作日内向发行主体备案。A类草票仅限村集体内部交易，且须经牧民代表大会批准。

草票所募资金如何使用？

发行主体应当将草票所募集资金存放于经发行主体董事会批准设立的专项账户集中管理和使用，资金到位后需与林草主管部门、存放募集资金的商业银行签订三方监管协议。所开展的相关项目须征得林草主管部门的批准。资金的使用限定于几个主要方向，一方面是在保证草地可持续利用前提下进行科学化、集约化经营，发展草牧业；另一方面，开展与草原生态保护和修复相关的项目。

关于草票的收益权、质押与退出、配套安排等制度安排方面，发行主体应按照有关规定，建立科学、持续、稳定的回报规划和机制，应向A类草票持有人执行固定利益政策。草票可用于申请金融机构质押贷款，但不得超出可持有主体范围，质押期间不得转让。草原征占用主体持有的草票市场价值之和不低于其草原征占用项目所涉投资规模的5%。依托该机制，草原征占用主体可通过持有草票将生态修复费用资本化，激发草原生态保护意识，同时通过集中化、专业化的修复方式，改善草原生态修复成效。

从外延来考虑，将草票的内涵扩展到碳汇、防风固沙等草原生态产品，形成草原碳票、草原沙票，即“草票+”，可以丰富草原生态产品价值的实现渠道，促进草原生态价值的全面转化，进而增厚草票底层资产的收益，依托市场机制激发全民的草原保护意识。因此，草票的未来走向聚焦于以下几个方面：研究建立基于草票的绿色金融机制、与碳汇等生态产品相结合的机制，草票与草原征占用挂钩机制，以及将草票纳入草原保险试点，依托草票加速草原资源资产化、证券化，盘活基本草原资源。

综上所述，推行草票机制有利于解决超载过牧、实现草畜平衡、创造就业岗位、增加牧民收入；有利于激发草原生态保护修复意识，实现草原保护与修复的全民参与；有利于调整优化畜牧产业结构、延长畜牧业产业链，促进地区支柱产业发展；更有利于推进草原由草原资源到草原资产、再到草原资本的有机转化。因此，草票机制为解决当前草原生态保护与经济发展之间的矛盾提供了新思路，是生态产品价值实现的有益探索和实践，可以持续提升草原生态功能和生态产品供给能力，助力推动基本草原保护与草原牧区高质量发展。（黄麟 杨勇 刘劲松 刘爱军 樊江文）

（作者系草原生态产品价值实现课题研究组成员）